國外PPP中心概覽
編者按：本文歸納了世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等國際機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP中心的研究成果，介紹了英國、南非、澳大利亞維多利亞州等國家或地區(qū)的PPP中心設(shè)置與運(yùn)行情況。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP中心是成功推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。研究、學(xué)習(xí)國際PPP中心經(jīng)驗(yàn)，有助于為我國各級PPP中心的建立與運(yùn)行，促進(jìn)我國PPP實(shí)踐。
一、設(shè)立PPP中心的必要性
“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”，是一段政府與市場的長期合作關(guān)系。因此，PPP不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。政府要成功推廣應(yīng)用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略，參與PPP項(xiàng)目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、合同管理、實(shí)施監(jiān)督等全生命周期（這一過程長達(dá)20-30年，甚至更長）的管理，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對穩(wěn)定的政策。世界銀行指出，從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府在履行PPP職能時(shí)，普遍存在招標(biāo)采購動(dòng)力不足、部門間協(xié)調(diào)不夠、專業(yè)技能缺失、交易成本過高、相關(guān)信息不全等機(jī)制性失效問題，需要建立PPP中心予以彌補(bǔ)。
世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究均表明，凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機(jī)構(gòu)，PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家，可以為政府提供專業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機(jī)制性失效問題，在成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
二、PPP中心的主要職能
從全球范圍看，雖然各國PPP中心的職能依各自政治制度、法律框架、發(fā)展水平等不同而有所差異，但無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的，其主要職能包括：
1. 提出政策建議。包括為PPP立法、篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定項(xiàng)目采購與實(shí)施程序、設(shè)計(jì)沖突解決機(jī)制等提出建議；
2. 參與項(xiàng)目審核。從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備至合同簽署，全過程參與審核，決定項(xiàng)目是否適用PPP模式;
3. 提供技術(shù)支持。在項(xiàng)目識別、評估、招標(biāo)采購、合同管理等環(huán)節(jié)，為政府提供技術(shù)支持，與市場投資人溝通互動(dòng)；
4. 提高政府能力。通過培訓(xùn)等提高政府部門對PPP的正確認(rèn)識，開展相關(guān)能力建設(shè)；
5. 支持項(xiàng)目融資。通過直接投資項(xiàng)目，或代表政府發(fā)布項(xiàng)目信息以增強(qiáng)市場投資人信心，促進(jìn)項(xiàng)目融資；
6. 建立信息平臺。搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺，幫助政府推介PPP項(xiàng)目，保證信息公開透明，促進(jìn)市場競爭。
在PPP市場成熟的國家，PPP中心的工作重心開始轉(zhuǎn)向分析項(xiàng)目的物有所值（Value for Money）、完善項(xiàng)目評估方法學(xué)、幫助項(xiàng)目持續(xù)獲得政治支持等，工作層面更加深入。
三、PPP中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置
國家層面的PPP中心設(shè)置主要有兩種方式：（1）設(shè)立于財(cái)政部，如英國、澳大利亞維多利亞州、南非等；（2）獨(dú)立于政府部門之外，如德國、韓國。國外成功運(yùn)行的PPP中心大多設(shè)于財(cái)政部，如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織17個(gè)設(shè)立了PPP中心的成員國中，有10個(gè)國家將PPP中心設(shè)于財(cái)政部。這樣有利于將PPP與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理。
地方層面是否設(shè)立PPP中心，很大程度取決于本國政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及投資決策權(quán)的下放程度。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設(shè)立國家PPP中心外，均設(shè)立了地方PPP中心。地方PPP中心在國家PPP中心支持、指導(dǎo)下，開展本級PPP工作，以確保工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)分享與推廣。
四、成功PPP中心的共性
很多國家的實(shí)踐、世界銀行與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究表明，運(yùn)行成功的PPP中心有如下共同特點(diǎn)：
1. 政府有推廣PPP的強(qiáng)烈政治意愿，PPP中心能得到政府強(qiáng)有力的支持；
2. PPP中心專注于解決政府機(jī)制性失效問題；
3. 具有一定決策權(quán)力的PPP中心要比只承擔(dān)咨詢顧問角色的作用更加顯著；
4. PPP中心需實(shí)質(zhì)性參與項(xiàng)目，才能做好政府的助手。
五、國外PPP中心案例
英國、南非、澳大利亞（維多利亞州）是國際公認(rèn)PPP市場較成熟的國家或地區(qū)，其PPP中心運(yùn)行成功，具有代表性。我中心歸納了這三個(gè)PPP中心的情況作為案例，詳見附件。
案例1.
英國PPP中心簡介
英國PPP管理機(jī)構(gòu)發(fā)展分為兩個(gè)階段，第一階段（2010年前），財(cái)政部于1997年設(shè)立一個(gè)PPP工作組，負(fù)責(zé)PPP相關(guān)工作；第二階段（2010年后），財(cái)政部正式成立一個(gè)部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK, Infrastructure UK），統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。
一、背景介紹
2010年前，英國對基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式主要采取“私人融資倡議”（PFI, Private Finance Initiative），即政府通過與市場投資人簽訂合同，由市場投資人設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營-維護(hù)（DBFOM）基礎(chǔ)設(shè)施，合同期一般在15-30年。合同結(jié)束后，市場投資人將基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。在提高政府公共服務(wù)質(zhì)量方面，英國政府認(rèn)為PFI規(guī)模雖小，但很重要。
2010年后，英國對PFI進(jìn)行改革，推出PF2，即由市場投資人設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)（DBFM）基礎(chǔ)設(shè)施。與PFI的主要區(qū)別是，在PF2中市場投資人不再參與基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營；同時(shí)，財(cái)政部對負(fù)責(zé)PFI事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，成立了IUK，統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP工作。
二、法律框架
到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財(cái)政部頒布規(guī)范性文件進(jìn)行管理。
在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實(shí)現(xiàn)長期價(jià)值》（2008）。
在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
三、職能定位
（一）PFI階段，PPP工作組的主要職能：
1. 負(fù)責(zé)PFI規(guī)劃和市場管理，目標(biāo)是確保項(xiàng)目物有所值，促進(jìn)PFI市場發(fā)展；
2. 制定PFI政策；
3. 支持行業(yè)和地方政府開發(fā)項(xiàng)目；
4. 審查PFI商業(yè)計(jì)劃，為重大項(xiàng)目審查組和項(xiàng)目審查組提供參考意見。重大項(xiàng)目審查組設(shè)在財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)所有中央本級大項(xiàng)目審批，包括PFI項(xiàng)目；項(xiàng)目審查組設(shè)在財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督獲得政府支持和由PPP工作組主導(dǎo)的PFI項(xiàng)目的審批；
5. 制定、出版英國政府PFI合同范本；
6. 為PPP執(zhí)行工作組和基礎(chǔ)設(shè)施融資中心制定政策。PPP執(zhí)行工作組隸屬財(cái)政部，于2006年成立，負(fù)責(zé)為PFI項(xiàng)目政府參與方提供支持，包括設(shè)計(jì)合同管理戰(zhàn)略、市場測試、合同變更、再融資等；基礎(chǔ)設(shè)施融資中心由財(cái)政部于2009年成立，對無法獲得市場融資的PFI項(xiàng)目提供貸款支持。
?。ǘ㏄F2階段，IUK的主要職能：
1. 促進(jìn)市場投資人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
2. 修訂基礎(chǔ)設(shè)施長期規(guī)劃，確定優(yōu)先次序；
3. 牽頭與中央和地方政府、地方企業(yè)、政策制定者、投資者和基礎(chǔ)設(shè)施部門，共同實(shí)施《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中的PFI項(xiàng)目；
4. 為財(cái)政部起草PF2項(xiàng)目規(guī)劃、主要政策和指南等；
5. 為政府PF2項(xiàng)目和規(guī)劃部門提供支持，提高基礎(chǔ)設(shè)施交付能力;
6. 開展國際合作，包括在PPP規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施方面為外國政府和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供幫助；在項(xiàng)目交付方面為外國政府官員提供培訓(xùn)；借鑒國際最佳實(shí)踐，推進(jìn)IUK工作規(guī)劃；支持英國其他部門與機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開發(fā)和投資等。
四、治理結(jié)構(gòu)
英國財(cái)政部是PPP的主管部門。
2010年前，負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：（1）財(cái)政部的PPP工作組，除原職責(zé)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批）；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營，市場投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目，設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目采購與投資策略，以市場化方式對項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。
2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目?！?br />
五、管理機(jī)構(gòu)
六、PPP項(xiàng)目情況
（一）PFI階段項(xiàng)目情況
截至2012年3月，在PFI下共有717個(gè)項(xiàng)目，總投資547億英鎊。其中，648個(gè)處于運(yùn)行階段。具體情況見附表。
?。ǘ?014年IUK工作重點(diǎn)
1. 改善能源、交通、廢物處理、防洪、科學(xué)研究、水處理和通訊等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施；
2. 繼續(xù)推進(jìn)《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中的前40個(gè)項(xiàng)目工作；
3. 確保未來5年完成2000億英鎊投資，大部分將來自于市場投資人；
4. 支持有政府參與投資的主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
5. 引入“擔(dān)保計(jì)劃”（UK Guaratees scheme）,避免基礎(chǔ)設(shè)施投資延誤。
附表. 英國PFI項(xiàng)目情況
案例2.
南非PPP中心簡介
南非PPP中心設(shè)在財(cái)政部下，于2000年成立。
一、背景介紹
南非政府對PPP的定義是，通過政府與市場投資人簽訂合同，由市場投資人進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施，將項(xiàng)目全生命周期中的資金、技術(shù)和運(yùn)營等方面的主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給市場投資人。PPP項(xiàng)目主要分3類：（1）市場投資人提供公共服務(wù)，由政府付費(fèi)；（2）市場投資人從政府獲得特許經(jīng)營權(quán)，由使用者付費(fèi)；（3）前兩種的混合模式。
二、法律框架
在國家和省級層面，PPP項(xiàng)目法律法規(guī)有《公共財(cái)政管理法案（法案1/1999）》、《關(guān)于PPP的財(cái)政部令第16號》和《財(cái)政部業(yè)務(wù)指導(dǎo)》。
市級層面有《市級財(cái)政管理法案（法案56/2003）》、《市級財(cái)政規(guī)章（2005）》和《財(cái)政部/省級部門和地方政府服務(wù)實(shí)現(xiàn)與PPP指南（2007）》。
三、職能定位
1. 管理項(xiàng)目開發(fā)基金。項(xiàng)目開發(fā)基金的初始資金來自南非政府和雙邊、多邊機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款，專門用于墊付行業(yè)主管部門的部分咨詢顧問費(fèi)用。為了不影響項(xiàng)目可行性研究的公正性，該基金只有在可行性報(bào)告獲得財(cái)政部批準(zhǔn)后才可支付。這種資金一般為有償使用，由市場投資人償還，對于事先約定的行業(yè)或地區(qū)的特定項(xiàng)目也可無償支持；
2. 篩選和發(fā)布PPP項(xiàng)目需求，參與部分示范項(xiàng)目融資；
3. 幫助國家和省級財(cái)政部門規(guī)范PPP工作；
4. 參與項(xiàng)目可行性研究、采購和管理等，為政府提供技術(shù)支持；
5. 制定規(guī)則框架，開發(fā)最佳實(shí)踐指南，提供培訓(xùn)，發(fā)布信息，在PPP中推行黑人經(jīng)濟(jì)振興政策等，為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境。
四、治理結(jié)構(gòu)
PPP管理工作由財(cái)政部及其PPP中心、國家和省級政府部門、市級政府共同承擔(dān)，直接向國會(huì)或公選的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。財(cái)政部對項(xiàng)目采用PPP的可行性、采購、物有所值評估報(bào)告和項(xiàng)目合同管理方案等4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審批。
五、管理機(jī)構(gòu)
PPP中心設(shè)6個(gè)處，共20人。其中，專業(yè)人員14人，管理人員6人。具體情況如下：
1. 項(xiàng)目評估處，負(fù)責(zé)國家和省級項(xiàng)目的總體評估。2名專業(yè)人員。
2. 市級項(xiàng)目評估處，為市級項(xiàng)目提供總體評估。3名專業(yè)人員，1名顧問。
3. 信息處，評估各類項(xiàng)目中的信息技術(shù)。1名專業(yè)人員。
4. 風(fēng)險(xiǎn)分析處，審查PPP模式對項(xiàng)目的適用性，評估是否物有所值。3名專業(yè)人員。
5. 績效監(jiān)管與評估處，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)的合同管理。2名專業(yè)人員。
6. 商業(yè)開發(fā)處，負(fù)責(zé)媒體、出版和報(bào)告。2名專業(yè)人員。
六、PPP項(xiàng)目情況
1997-2000年，南非在收費(fèi)公路、供水、監(jiān)獄、旅游等領(lǐng)域，開始7個(gè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。截至2009年2月，共有73個(gè)PPP項(xiàng)目。其中，19個(gè)項(xiàng)目正在建設(shè)和運(yùn)行中，價(jià)值約20.6億美元。
南非PPP項(xiàng)目情況（單位：個(gè)）
案例3.
澳大利亞維多利亞州PPP中心簡介
澳大利亞的PPP工作先在地方各州試行，其中維多利亞州的PPP規(guī)模最大，工作開展得最好。該州的PPP中心，即“維多利亞PPP合作中心”(Partnership Victoria)情況如下：
一、背景介紹
維多利亞州對PPP的定義是，由市場投資人提供資金，通過設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營-維護(hù)（DBFOM）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營（DBFO）和設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)（DBFM）等方式建造基礎(chǔ)設(shè)施和提供相關(guān)服務(wù)。如果政府采購的服務(wù)不涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就不算作PPP。
“維多利亞PPP合作中心”設(shè)在州財(cái)政局。
二、法律框架
澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。
三、職能定位
1. 制定財(cái)政局的PPP政策與規(guī)章；
2. 扮演顧問角色。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，幫助采購部門從費(fèi)用角度審核PPP的適用性；
3. 制定合同管理政策，對政府的合同管理經(jīng)理進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，監(jiān)督合同管理并就重大問題向財(cái)政局長和內(nèi)閣提出獨(dú)立建議，分享合同管理經(jīng)驗(yàn)；
4. 向PPP項(xiàng)目提供咨詢意見，落實(shí)相關(guān)政策，維護(hù)政策的完整性，評估項(xiàng)目成本和預(yù)算，協(xié)助財(cái)政局審批項(xiàng)目；
5. 開展培訓(xùn)，提高公共和市場投資人能力。
四、治理結(jié)構(gòu)
州財(cái)政局是PPP的主管部門，負(fù)責(zé)制定政策和規(guī)章，審批項(xiàng)目，監(jiān)管PPP項(xiàng)目的重大問題，向財(cái)政局長及內(nèi)閣提出獨(dú)立建議。2000年，州財(cái)政局設(shè)立了“維多利亞PPP合作中心”，協(xié)助開展相關(guān)工作。
五、管理機(jī)構(gòu)
“維多利亞PPP合作中心”隸屬于財(cái)政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理小組，共有12名全職雇員，專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟(jì)、金融和工程等。
其經(jīng)費(fèi)來自財(cái)政預(yù)算。
六、PPP項(xiàng)目情況
維多利亞州PPP項(xiàng)目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學(xué)校等。截至2013年底，共簽署23個(gè)項(xiàng)目合同，總投資156.4億美元。其中2個(gè)已終結(jié)，14個(gè)開始提供服務(wù)，7個(gè)完成合同簽訂。
澳大利亞維多利亞州PPP項(xiàng)目情況
